上海“长出”产业新空间 盘活处置低效产业用地37.8平方公里

今年，上海迎来了产业空间的全新面貌。众多曾经充斥着老旧厂房的工业用地，如今正焕发出勃勃生机，纷纷“长”出了崭新的企业和摩天大楼。这一切的改变，都源于今年4月启动的产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动。正是这一举措，使得上海成为全国首个全面、彻底梳理和盘活产业用地的城市，为上海的产业升级和城市转型注入了强大动力。

截至目前，仅半年多的时间里，上海成功激活并处置了37.8平方公里的低效产业用地，这一面积几乎等同于两个黄浦区的总和，使得3390块土地焕发新生。那么，这些新增的土地是如何产生的呢?

“该模式涉及对产业用地实施全面绩效和价值评估，进而编制出产业用地分类目录，并据此制定相应的活化策略。概括来说，就是对产业用地的表现进行评分，并根据实际情况选择合适的活化途径。”

这标志着上海首次对产业用地进行全面整合与激活，这一举措的必要性源于城市产业结构的升级转型与特大城市资源紧张之间的矛盾。

2023年下半年，上海首次进行大排摸，一共梳理出728平方公里、4.85万幅产业用地。在绝对数量上，产业用地供给充足，但剖开来看，却存在结构性矛盾。

比如，嘉定安亭一处旧厂房，闲置多年，部分租赁给了物流企业。这类粗放管理的工业用地，成了产业转型升级之路上的障碍。低效土地挤占城市资源，类似案例不在少数——数据显示，全市绩效靠后的50个园区，占用了全市24%的工业用地，但产值贡献不足5%。

同时，上海“寸土寸金”，也给工业制造带来三个痛点：高昂地价容易消解掉上海工业的综合成本优势，收储成本高导致再开发难度很大，而且存在企业炒地的可能。

解题之道，就是要把所有产业用地放在同一考场，接受综合绩效评估，形成“进退奖惩”的分类处置方案。

今年，上海计划盘活处置低效产业用地不低于45平方公里。“两评估、一清单、一盘活”听起来有些专业，却和上海每个制造企业息息相关。以后，企业用地也要“考试”了。

问题是，土地上考场，考官怎么科学打分?

“从今年开始，上海每年会对全市所有产业土地进行考核，并构建了‘两评估’政策体系。”上海市规划资源局产业用地规划管理处有关负责人表示，它们分别是，综合绩效评估和综合价值评估，前者关注现状，定期对产业用地综合利用情况进行全面“体检”打分;后者关注未来，围绕破解产业用地收回收储成本偏高、用非所用不当得利等问题，统一评估路径，进一步降低土地回收成本。

一直以来，上海没有建立完整且通用的土地绩效评估标准，综合绩效评估就是面向所有产业用地，突破认定标准不明的瓶颈。

上海市自然资源调查利用研究院有关负责人介绍，这套打分体系不是唯产值论，而是结合产业智能化、绿色化、融合化发展要求，综合考虑企业的创新能力、社会贡献、节能环保等。指标方面也借鉴ESG指标架构，将高质量、可持续发展理念融入综合价值评估指标中，包括科创贡献、就业情况、公益作用等。评估过程开放公平，定性和定量结合、刚性与弹性兼顾，通过多专业、多方共同研判确定。假设一家企业经济产出不高，但它是一家链主企业，或是承担了国家重要科研项目，那也有较大可能被评高分。

经过考核打分，产业用地被分为A、B、C、D四类绩效用地，分别对应鼓励支持、保留提升、观察整改和整治退出，形成一张清单。记者了解到，目前上海共有4.85万幅产业用地，其中C类和D类土地规模占到24%，均为低效利用的土地，亟须转型盘活。

业内人士透露，如果企业所在的土地被评为C类或D类，并且企业自主转型能力或意愿不强的，将按照评估和综合处置等有关规定收回收储或者减量复垦等。

在借鉴国际先进经验的基础上，我们可以观察到，在一座城市中，产业用地的出让价格通常显著低于住宅、商业等其他类型的普通经营性用地。这一现象主要是为了支持产业发展的需要，以及促进就业的考虑。因此，产业用地本身就具有明显的公共属性。 为了全面评估产业用地的综合价值，我们提出了一套科学合理的打分体系。这套体系主要针对那些被政府收回和储备的C类和D类土地。通过综合考虑土地区位、生产功能以及综合绩效等因素，我们能够对土地退出的综合价值进行深入评估。在此基础上，我们进一步确定土地收回后的补偿标准，旨在解决当前低效用地导致政府回收成本不断攀升的问题。这一体系的实施，将有助于优化土地资源配置，推动城市可持续健康发展。

依据这套全新的土地打分体系，我们可以确保低效用地的收回成本必然低于之前的市场评估价格。我们的目标在于，通过这一举措，引导土地使用权价值回归到一个更加合理的水平，从而有效降低土地再开发过程中的成本负担。通过严格控制成本，我们旨在保障未来产业发展的空间，为后续产业的长远发展奠定坚实基础。对此，市规划资源局产业处的负责人明确表示。